經(jīng)過30多年的發(fā)展變革,我國電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作取得了顯著成效,保證了電力工程施工質(zhì)量和電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。
但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展,電力體制改革的不斷推進(jìn),電力建設(shè)市場的快速發(fā)展和發(fā)展“三集五大”深化制度建設(shè),依法治國的主導(dǎo)思想對質(zhì)量監(jiān)督提出了更高的要求。
如何在新時(shí)代新形勢下,依法完善電力工程質(zhì)量監(jiān)督模式,已成為提高質(zhì)量監(jiān)督水平和效果的重要途徑和重大課題。
多年來,電力建設(shè)市場競爭激烈,工期壓縮,過度競爭和格中標(biāo);新能源項(xiàng)目建設(shè)主體多元化、管理多元化、項(xiàng)目分散化,大多數(shù)業(yè)主缺乏管理經(jīng)驗(yàn);電力建設(shè)市場行業(yè)缺乏監(jiān)管;過程質(zhì)量控制不可避免地缺失、虛弱,導(dǎo)致項(xiàng)目違法行為。
工程實(shí)體質(zhì)量和隱患危及人身和設(shè)備安全,安全風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量隱患日益增加,嚴(yán)重影響電網(wǎng)的安全生產(chǎn)和運(yùn)行;“11·24”江西豐城電廠特別重大安全事故震驚世界,相關(guān)責(zé)任單位和人員受到法律嚴(yán)厲處罰,只是暴露出電力工程建設(shè)領(lǐng)域仍存在許多深層次的矛盾和問題。
原因分析
國民經(jīng)濟(jì)政策和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)型,電力體制與國有企業(yè)改革的交錯(cuò)推進(jìn);電力工程建設(shè)外部風(fēng)險(xiǎn)增加,技術(shù)和質(zhì)量控制難度增加;一旦發(fā)生安全質(zhì)量事故,將導(dǎo)致改革方向和過程“蝴蝶效應(yīng)”目前的質(zhì)量監(jiān)督工作和模式面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。
01
電力工程質(zhì)量監(jiān)督職能定位問題
從水利電力部、能源部、電力部到經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、發(fā)展改革委員會(huì)、能源局主管機(jī)構(gòu)的歷史變化,電力已從部門轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)電網(wǎng)公司,但仍存在和企業(yè)職能混合現(xiàn)象,不像鐵路、交通、水利等專業(yè)工程在建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例中明確規(guī)定其授權(quán)質(zhì)量監(jiān)督的法律地位和職能,法得到有力的宣傳。
電力部門辦理變電站等房地產(chǎn)登記確認(rèn)手續(xù)時(shí),地方有權(quán)部門不了解電力工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)施行業(yè)管理和專業(yè)授權(quán),理所當(dāng)然地認(rèn)為是地方建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站的受理范圍,機(jī)械地認(rèn)為取得建設(shè)行政主管部門質(zhì)量監(jiān)督驗(yàn)收手續(xù)是房地產(chǎn)辦理的必要條件,電力質(zhì)量監(jiān)督站出具的質(zhì)量監(jiān)督驗(yàn)收意見被忽視或推卸責(zé)任。為滿足要求,為了滿足要求“依法開工,合法建設(shè)”要求只能采取共同質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)宜之策,導(dǎo)致電力質(zhì)量監(jiān)督重復(fù)監(jiān)督或放棄責(zé)任,難以進(jìn)行有效的專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督和業(yè)務(wù)覆蓋。
02
缺乏電力工程質(zhì)量監(jiān)督職能
目前,工程質(zhì)量監(jiān)督與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投資主體多元化的矛盾日益突出。在實(shí)際工作中,機(jī)構(gòu)不完善、人員配置不到位、職能履行不完善等問題屢見不鮮;目前,電力工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多位于電力企業(yè)內(nèi)部。作為一個(gè)非常好的機(jī)構(gòu),特別是城市質(zhì)量監(jiān)督站的人員由兼職或臨時(shí)人員組成,缺乏統(tǒng)一和專業(yè)管理,難以獨(dú)立有效地履行的質(zhì)量監(jiān)督職能。由于投資主體的多樣化和工程的重要性不同,當(dāng)監(jiān)管職能的缺失和矛盾無法得到有效協(xié)調(diào)時(shí),很難實(shí)現(xiàn)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的全覆蓋,質(zhì)量監(jiān)督職能的缺失成為不可避免的高概率事件。
03
電力工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的保證問題
2008年,取消了質(zhì)量監(jiān)督行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目,工作資金由同級財(cái)政預(yù)算保障;但電力質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)位于電網(wǎng)公司企業(yè),沒有財(cái)政預(yù)算支持。此外,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員缺乏獨(dú)立編制,大多由電網(wǎng)公司基礎(chǔ)設(shè)施部兼職,質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍不能保持專業(yè)、專業(yè)、穩(wěn)定,“同體監(jiān)督”現(xiàn)象無法解決;發(fā)電專業(yè)技術(shù)人員不足,難以對電力企業(yè)形成有效監(jiān)督。此外,隨著新能源項(xiàng)目的增多、新技術(shù)、新工藝、新材料的不斷出現(xiàn),原有的力量配置已經(jīng)不能滿足質(zhì)量監(jiān)督專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、現(xiàn)代化的發(fā)展需要,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的非常設(shè)性和人員的非專職化,領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和日常工作的緊迫性將影響其功能的有效性和全面性。有些項(xiàng)目只能疲于應(yīng)對,匆匆過場,匆匆結(jié)束。質(zhì)量監(jiān)督活動(dòng)的效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo),不利于對工程質(zhì)量行為的有效監(jiān)督。
對策建議
目前,我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)正從快速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變,電力發(fā)展正面臨提高質(zhì)量、提高效率的變化。工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,質(zhì)量問題已成為和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),對電力工程質(zhì)量監(jiān)督提出了更高的要求。只有打破約束,尋求新的變革,才能滿足工程建設(shè)高效創(chuàng)新和綠色發(fā)展的新時(shí)代要求。
01
理順電力質(zhì)量監(jiān)督管理制度
針對我國電力發(fā)展速度快、建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)難度高、外部風(fēng)險(xiǎn)因素多,建議進(jìn)一步完善電力工程質(zhì)量監(jiān)督體系和機(jī)制,重新發(fā)文明確電力工程質(zhì)量監(jiān)督授權(quán)及其法律定位、工作職責(zé)和監(jiān)督職能,確保施工單位依法辦理前期和確認(rèn)手續(xù)。
02
完善質(zhì)量監(jiān)督管理體系建設(shè)
工程質(zhì)量監(jiān)督是我國工程建設(shè)質(zhì)量管理的基本體系。一是做好電力質(zhì)量監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì),完善三級管理體系;二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面給予法律保障,真正實(shí)現(xiàn)主管部門集中管理、獨(dú)立履行質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)的組織體系,確保主管部門授權(quán)范圍內(nèi)有效開展質(zhì)量監(jiān)督活動(dòng),確保工程質(zhì)量管理始終可控。
一是授權(quán)電力行業(yè)協(xié)會(huì)工程質(zhì)量監(jiān)督職能,避免工程質(zhì)量監(jiān)督職能“同體監(jiān)督”,省(市)公司質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員由電網(wǎng)公司建設(shè)部獨(dú)立設(shè)立,設(shè)立省(市)電力行業(yè)協(xié)會(huì),根據(jù)項(xiàng)目情況選擇電力企業(yè)專家協(xié)助質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu),解決專業(yè)人員短缺問題。
二是有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)文件,將電力工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)納入項(xiàng)目企業(yè)經(jīng)營成本或作為財(cái)政資金發(fā)放專項(xiàng)補(bǔ)貼,確保工作資金有來源。
03
規(guī)范電力質(zhì)量監(jiān)督程序行為
根據(jù)投資主體和工程重要性的不同,對工程項(xiàng)目進(jìn)行分類管理和差異化監(jiān)督,確保包括新能源在內(nèi)的所有電力工程質(zhì)量監(jiān)督全覆蓋。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)完成質(zhì)量監(jiān)督各階段工作后,應(yīng)規(guī)范完成《電力工程質(zhì)量監(jiān)督檢查報(bào)告》,對工程質(zhì)量監(jiān)督檢查檔案及相關(guān)資料進(jìn)行動(dòng)態(tài)信息化管理;工程投產(chǎn)后,施工單位應(yīng)將生產(chǎn)簽證等文件報(bào)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。
04
督促各方落實(shí)主體責(zé)任
電力質(zhì)量監(jiān)督要適應(yīng)新形勢和工程建設(shè)的需要,適當(dāng)調(diào)整規(guī)章制度,簡化內(nèi)容、程序和環(huán)節(jié),將五方責(zé)任主體推向工程設(shè)計(jì)、施工、檢驗(yàn)驗(yàn)收一線,加強(qiáng)工程實(shí)體質(zhì)量的過程控制,落實(shí)主體責(zé)任;在合同范圍內(nèi)明確履行社會(huì)責(zé)任,嚴(yán)格按照施工標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范履行各自的管理職責(zé),有效控制和降低工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn),防止廉政風(fēng)險(xiǎn)。各級電力質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是依法行政監(jiān)督的責(zé)任主體。要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,履行職能,注重質(zhì)量行為和保障體系;尊重五方責(zé)任主體權(quán)利,與各方建立良好的信息渠道,積極發(fā)揮工程監(jiān)理作用,充分利用現(xiàn)代視頻監(jiān)控等多種監(jiān)理手段,動(dòng)態(tài)掌握現(xiàn)場工程質(zhì)量狀況;要為五方責(zé)任主體單位建立科學(xué)的質(zhì)量控制目標(biāo),培育和提高項(xiàng)目管理水平提供領(lǐng)導(dǎo)服務(wù),為提高電力工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督和項(xiàng)目管理水平提供保障,實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督”向“培育”服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。
05
調(diào)整電力質(zhì)量監(jiān)督規(guī)則
工程質(zhì)量,人命關(guān)天。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)以大數(shù)據(jù)等信息管理為手段,加快質(zhì)量監(jiān)督設(shè)備現(xiàn)代化的更新;以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向,堅(jiān)持底線思維,堅(jiān)持問題整改“三不放過”提高監(jiān)督執(zhí)法水平,推動(dòng)質(zhì)量監(jiān)督工作的新工作